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江西厘清省市县行政执法权限

发布时间: 2011-01-17 08:14

  行政多头执法、重复执法、越权执法的乱象,由来已久。在坊间,有人戏称为“多顶大盖帽共管一顶破草帽”。人们对此问题的关注,往往集中在各个行政机关之间执法权限的划分不明确上。其实在同一行政执法系统内,也存在着多头执法、重复执法和越权执法的现象。

  如今,这种乱象在江西省地税、烟草、水利三部门已从制度上得以根治。

  近日,江西省地税、烟草、水利三部门分别出台了本系统行政执法级别管辖权限规定和实施细则。

  “因为谁管都可以,所以必须明确由谁来管。”用江西省政府法制办执法监督处主任科员冯祖联的话说,改革的目标是“对同一个违法行为,只能由一家来管,而不得多头管、重复管、越权管”。

  争论激烈:地税烟草水利先行试点

  由于法律未对行政执法级别管辖予以明确规定,出现了行政执法级别管辖权限划分不清、范围模糊的问题。再加上有的行政执法机关将执法看作是谋取地方利益、部门利益的一个手段,就出现了即使在同一执法部门上下级之间,“无利则推、有利则争”的现象。越权执法、多层次重复执法,加重了行政相对人的负担,损害了政府形象。

  2010年2月,江西率先在全国探索完善行政执法级别管辖制度,并选择在地税、烟草、水利三部门先行试点。通过一段时间的调研,三家试点部门按照“合法界定、合理配置、行政高效”的要求,依法合理划分了行政许可、行政处罚、行政检查、行政征收、行政强制等行政执法行为省、市、县三级级别管辖范围。

  “省级部门自我削权,等于是‘革自己的命’”,参与起草《江西省行政执法级别管辖试点工作指导意见》的冯祖联告诉记者,在某些执法部门的某些执法领域,争论确实比较激烈,但好在三部门的领导都很支持这项工作,所以目前“试点进展较快,而且划得很细”。

  重心下移:厘清319项行政执法权限

  据统计,三家试点部门行政执法级别管辖划分共涉及319项行政执法权限,即:行政征收21项,行政许可48项,行政检查81项,行政强制19项,行政处罚150项。

  以地税部门为例,新近出台的《江西省地税系统行政许可级别管辖划分细则》规定,指定企业印制发票的许可,由省局负责实施,省局直属分局、稽查局以及市局、县级局均无此权限;而印制有本单位名称的发票许可、印花税票代售许可以及申请使用经营地发票许可,由征管所在地的市局直属分局或县级局负责实施,包括省局、市局在内的其他部门均无此权限。

  同样,在水利部门,仅“行政检查与处罚”一项,就按规模或等级量化了管辖权限。比如,对未经批准擅自取水和未依照批准的取水许可规定条件取水的行为给予行政处罚,其中,省水利厅管辖权限为总装机60万千瓦以上的火电厂;设区市管辖权限为装机5万千瓦以上的火电厂和装机2.5万千瓦以上的水电厂;县(市、区)管辖权限为除上述外其他取水行为。

  “工作面广、量大、难度极高。”江西省政府法制办执法监督处副处长周靖告诉记者,试点工作提出的目标,就是健全行政权力运行监督体系,逐步建立界定合法、配置合理、行政高效、监督有力的行政执法级别管辖制度。

  “推行级别管辖后,有效厘清系统内省、市、县(区)三级执法部门的执法权限,并一定程度上解决了职责不清、执法范围模糊可能导致的重复检查、多层次执法、处罚幅度弹性大等问题。”周靖说。

  四个原则:指导行政执法级别管辖划分

  据了解,江西行政执法级别管辖的划分主要遵守合法性、权责一致、重心下移和行政效能“四个原则”。

  其中,权责一致原则是指,级别管辖划分要充分保证行政执法主体的职责和权力相对应,有多大的责任就应有多大的权力。做到有权必有责,权责相统一。

  重心下移原则是指,上一层次行政机关更多发挥对下一层次行政机关处理行政事务提供业务、政策指导功能;下一层次行政执法主体更多发挥接近行政事务发生地、便于考虑所处理的行政事务相关因素以及为行政相对人行使权利提供更多便利条件的优势,多承担具体行政事务处理职能。

  “上一层次行政机关不必事事都‘亲历亲为’。”周靖表示,行政执法部门建立级别管辖制度,可有效减少行政执法层次,适当下移行政执法重心。

  作为试点部门单位之一的丰城市地税局副局长凌冬元对此深有体会。“过去,层层都下去做走马观花式的例行检查,容易流于形式,因为权责不够明确,所以责任心不会太强。现在权力下移后,感觉身上的责任大了,”凌冬元说。

  效果存疑专家建议加强监督制约

  江西财经大学法学院王柱国教授认为,推行行政执法级别管辖,就行政相对人而言,意味着不必应对同一行政执法体系内的各级行政机关的重复执法、多头执法,不仅减轻了负担,而且有更多的时间和精力进行生产经营;其次,就行政执法部门来说,理顺了层级关系,节约了执法成本,提高了执法效能,保证了权责一致。

  但也有人担心,如果缺乏必要的监督制约和争议裁决机制,行政执法级别管辖是否会让地方保护主义或行政相对人与执法部门“默契执法”的现象重新抬头?

  对此,江西省水利厅政策法规处副处长邹崴就曾表示过这样的担忧。他在接受媒体采访时说:“与地税系统的垂直管理不同,水利系统是块块管理,由于省厅对市县对口部门的人、财、物都无法直接管理,只能通过考评、督促、责任追究等来约束,如果基层执法部门搞地方保护或者与违法者同流合污,只能事后纠错,损失不可避免。”

  “目前,对划分行政执法级别管辖确实存在两种意见,一种是赞同,一种是怀疑。”王柱国在接受记者采访时表示,赞同的意见自然不用说了。怀疑的意见主要来自两个方面:其一,由于没有法律明确规定,行政执法级别管辖划分实质上是在省级行政执法机关主导下的自我约束,这种自我约束的持久性和有效性值得怀疑;其二,在不属于垂直管理的行政部门,如何有效防止地方行政执法机关基于地方利益执法就变得非常困难。

  为此,王柱国建议,在推行级别管辖试点的同时,有关部门应强化内部制约和外部监督机制,健全和完善相关制度,不要让这种“怀疑”变成现实。

稿源: 新法制报

作者: 黄辉 编辑: 胡武龙

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